食盐加碘 不必专营——根除盐铁思维下的“榷盐”制度
-------------------------------------------------------------------------------- 发表日期：2009年7月3日 作者：毛晓飞
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　　　自上个世纪90年代以来，我国一直实行“食盐加碘和垄断专营”的政策。1994年国务院颁布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，1996年国务院通过《食盐专营办法》正式确立以盐业公司专营作为食盐加碘的保障。
  该政策是为了在短时间内消除碘缺乏症对国民，尤其是儿童健康的干扰。因自然地理原因和生活水平低下，人们因为缺碘可能会导致地方性甲状腺肿大病，甲状腺肿大可引起吞咽困难、气促、声音嘶哑、精神不振。最为严重的是，如果胎儿缺碘，不仅会造成先天畸形、单纯性聋哑等，还可能引起不可恢复的大脑发育损害，导致呆傻、矮小、聋哑、瘫痪，也就是所谓的地方性克汀病。
  1996年颁布《食盐专营办法》时，国务院考虑改善我国当时存在的严重缺碘状况，为了在短时间解决问题，保障人民生命健康而选择了“食盐加碘”和“垄断经营”的经营方式。时至今日，国家专营制度顺利完成了在短期内普及碘盐的历史使命。目前，我国的食用碘盐覆盖率已经达到了96.9%。
  然而，长期实行的国家专营制度对社会福利的损害却日益凸显，尤其因为批发环节的专营，产生了垄断者的高额利润，导致资源配置无效，损害消费者利益和阻碍社会福利的最大化。同时盐行业出现的内部职工高工资高福利，如被媒体揭露的海南省盐务局（省盐业公司）33名干部在中国遭受汶川大地震后依然花费公款出国旅游的事件、以及盐业内部屡屡被曝光的寻租、设租等腐败活动，使民众深感痛恶与厌倦。如果继续采取“食盐加碘必须专营”的政策，而不顾及其负面效应，将会使得政府的善举，沦落为垄断者维护其利益的工具，从而失去民众的理解与支持。
  因此，对食盐加碘和垄断专营政策的改革已经迫在眉睫。事实上，食盐加碘应当坚持，但是不必专营。

加碘食盐专营之弊端

　　　（一）不合理垄断高价，损害消费者利益
  据估计，盐业公司从生产商手中购买食盐的平均价格为400-500元/吨，平均批发价格为1500-2000元/吨，这样整个批发销售环节的价差就高达4倍。
  以北京市为例，目前中盐北京市盐业公司在京销售食盐的零售价格为每500克/袋1.30元（每吨2600元），其中批发价为2180元/吨。那么盐业公司的主要经营活动包括哪些呢？一般是食盐的采购、部分食盐加碘、灌装小包装以及在专营地区的批发经销。其中加碘的额外费用仅为每吨25元。依照盐行业的平均成本费用、利润计算，排除企业非经营性支出，其净利润可以高达67%，而盐业生产企业的平均利润率只有4%，两者差距达到17倍。由此可见，能够让专营企业获得如此暴利的价格实为一种掠夺消费者利益的不合理垄断高价。
  据估算，如果取消专营，北京市加碘食盐的价格可以保持在893元/吨（折合为500克一袋的售价约为0.45元）。而在当前专营体制下，加碘食盐的售价为2600元/吨（折合为500克一袋的售价约为1.30元）。按照国家的计划，北京市销售的食盐总量为12.60万吨，从而可以充分满足北京市常住人口以及流动人口的食盐消费。这样，北京市消费者整体每年多支付了（2600-893）×126000= 215082000 元，即2亿元之多。从全国来看，依照国家计划，全国食盐总销量每年为800万吨，如果以北京的情况为基准（各地食盐的零售价并不完全一致，因为各省、自治区、直辖市还有本地区的食盐专营者，可以就本地情况制定自己的价格，但是基本趋同），那么全国消费者每年多支付的食盐价格为（2600-893）×8000000=13656000000，即130亿元之多。这些额外支出的80%以上流向了盐业公司。
  此外，从1996年确立食盐专营制度以来，盐业公司以改换包装为借口，利用食盐价格上调，追加了垄断利润。北京市食盐的小包装批发价格在2002年和2007年经过两次调整。北京市1996年确定的食盐批发价格为1500元/吨，2002年盐业公司改塑料包装为复合膜包装，价格随之上调到1680元/吨，增加168元/吨；2007年盐业公司改复合膜包装为纸塑包装，价格上调到2180元/吨，每吨再增加500元。两次涨价，负责北京市食盐销售的中盐北京市分公司可增收约2亿元，尤其2007年的涨价幅度较大，一年就可以带来近8000万的额外收入。
  这种情况并不限于北京，全国各地的食盐价格均有所上调。据媒体报道，从2006年9月14日开始，海南在全省范围内将食盐的包装由复合膜包装更换为纸塑包装，与此同时，每500克一袋的食盐零售价格从1元上调到1.5元，上涨50%。对此，当地群众反应强烈，市场上甚至出现了商家不愿意购进新包装食盐，而老包装食盐又售罄，零售商店无食盐可卖的情况。
  俗话说，集腋成裘，“腋”的价格相对于“裘”来说可谓微不足道，但“裘”的价格却异常昂贵。当前国企垄断出现的一个重要问题，就是有些国企利用人们对“腋”的忽略不计的心理，从世界上最大的消费者群体中获取不正当利益，任意调整“腋”的价格。
  这种价格已经明显违反《中华人民共和国反垄断法》第十五条第一款第（一）项禁止具有市场支配的企业滥用市场支配地位以不公平的高价销售商品的规定，以及损害了消费者依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第十条获得价格合理的公平交易条件之权利。
  （二）行业效率低下，阻碍创新
  盐业公司除了加碘食盐采取垄断经营外，同时还对两碱用盐以外的所有工业原料盐都采取垄断专营。这导致我国整个盐业的生产效率低下。
  目前，我国盐田单产仅为每公顷50吨，而国际先进水平达到每公顷200-400吨，相差4-8倍。我国最好的海盐盐场的全员劳动生产率为1000吨/年，而国外大型海盐盐场已经达到10000吨/年，为我国的10倍。此外，我国产盐的能耗高，大型井矿盐企业的综合能耗为180-200公斤标准煤，而国外为80-120公斤标准煤。另外，我国的卤水资源综合利用率低，制盐工业以单一制盐为主，卤水化工、水产养殖、盐田生物开发不充分。
  从产品多样化来看，我国盐业整体技术创新能力低，产品技术含量低，缺乏竞争力。这直接导致我国以盐为主要原料的盐品种，包括食盐、畜牧用盐、融雪盐、高纯度工业盐等等，只有一百多种；而美国、日本、欧洲都已经达到了上千种，超过我国10倍有余。
  国家发展改革委对当前盐业状况的描述更为宏观地说明国家专营体制给我们留下了什么样的“后遗症”：“当前，制盐工业普遍存在企业‘多、小、散、弱’的粗放型经营状况，生产技术及装备水平薄弱，资源浪费严重，产品品种单一，附加值不高，劳动生产率低，经济效益差，整个行业缺乏核心竞争能力。海盐区抗灾能力弱，生产波动性大，产品质量难以提高，卤水资源浪费严重；井矿盐区产品能耗居高不下，岩盐开采率低；湖盐区受运输条件限制，无法发挥资源优势，综合利用水平低。这种落后的生产状况严重制约了制盐工业的健康发展，对增强行业整体竞争力，安全有效地满足国内化工行业市场需求和人民生活需要造成诸多不利影响，已不适应社会主义市场经济的要求。”
  （三）浪费、寻租与腐败的温床
  垄断专营不仅仅产生消费者利益损害和阻碍行业发展等经济层面的困境，同时盐行业的公款消费、账外交易、回扣、以及其它商业贿赂和寻租、设租活动也屡屡被揭发曝光。
  2009年4月23日，多家媒体都报道了海南省盐务局（省盐业总公司）组织本系统33名中层以上干部公款出国旅游被省纪检委查处的新闻。出国日期分别是2008年4月9日、6月11日和11月21日，其中有两批是在中国遭受“5·12”汶川大地震后出行。三次旅游共花费公款62.98万元，平均每人1.9万元。
  另据媒体报道，在食盐计划的执行过程中，除负责计划的个人向生产企业索要回扣、红包外，各地盐业公司也都公开向生产企业索取高额回扣，这已经是业内心照不宣的秘密。业内人士说：“几乎没有一家盐业公司不拿回扣，也没有一家生产企业敢不给盐业公司回扣。”回扣名目繁多，有运费补贴、仓储补贴、回笼贷款奖励、吊销奖等等。
  此外，还有媒体报道，南京市雨花台区人民检察院和南通市人民检察院根据群众举报，分别在两地的盐业系统内一举侦破了包括江苏省盐业集团有限公司食盐专营处原处长王思静在内的八人受贿窝串大案。

食盐加碘无须专营

  食盐加碘是为了保障公共健康的一项重要举措，应当继续坚持。那么，是否存在比垄断专营更为有效的选择呢？
  是的。那就是，取消专营，以法律规定制盐企业加碘的义务，使之以竞争方式向市场自由供应，通过政府的质检、卫生和工商部门以及消费者对碘盐供应进行直接监督。
  目前，我国的质检、卫生和工商部门已经具备一支完整而富有经验的检查队伍，完全可以从生产到流通环节，对企业、餐饮和商店等各个主体，就食品安全进行监督和检查。如果说，对于食品中的苏丹红和三聚氰胺等等不易检测的物质都是可监控的，更何况对于碘盐这样短时间内就能对其定性甚至一定程度定量检测食品的检查。加碘食盐的事后检测易如反掌。市场上出售的“碘盐检测试剂”可以在5秒钟之内对食盐中是否含碘做出判断，甚至可以对含碘程度不同的0、20、35、50mg/kg碘盐做出准确的甄别。碘盐检测试剂的容量为8ml，可以使用20次左右，售价仅为人民币2元。其实，这也是盐业公司最常使用的方法。
  然而，盐业公司将碘盐的检测和稽查权力牢牢地控制在自己手中，专门成立25000人的盐政队伍，每年为维护垄断专营花费巨大。据调查，海南省盐业公司每年支出的盐政费用，包括检测、稽查和宣传高达1千多万，而山东省甚至高达2个亿。
  由此可见，食盐加碘但不必专营，让制盐企业担负加碘职责（事实上许多制盐企业早就为盐业公司提供加碘盐），直接向市场供应，通过现有的食品检测机构以及消费者的强大力量实施事后监督，无疑能够更加有效地维持食盐加碘，同时保护消费者的利益。

取消食盐垄断价格，让私盐无利可图

  私盐一直是干扰我国碘盐普及的一个难题。许多人将之归结为不法分子为牟取暴利的违法行为，所以认为严厉打击才是解决之道，盐业公司必须投入更多的盐政费用。但是却没有想到，私盐屡禁不止的根源就在于食盐价格中的“暴利”。
  盐业公司在实施专营的同时，收取了垄断高价，比合理价格高出2-3倍，其利润比普通的制盐企业高出17倍。在这样一种暴利的驱动之下，不免让人羡慕以至于使人铤而走险。据调查显示，很多涉及违法倒卖私盐的竟然就是或者曾经是盐业公司的工作人员。
  面对如此的利益诱惑，要采取稽查围堵的手段，是根本不可能解决问题的。况且全国各地生产和使用原盐的企业众多，目前制盐企业大约有500多家，而盐用户则成千上万，譬如仅在四川省就有小工业盐用户2200多户，而年平均用盐500吨以下的有2159户。要做到滴水不漏，杜绝私盐是根本不可能的。
  很明显，我国已经形成了“高价—私盐—更高价—-更多私盐”的恶性循环。
  为了制止私盐进一步影响食盐加碘，危害公共健康，根本的解决途径就在于消除食盐垄断价格，使得贩卖私盐无利可图。

盐铁思维下的“榷盐”制度

  综上所述，食盐加碘作为利国利民之善举，时至今日却已演变为垄断者损害消费者利益、掠取高额利润、降低行业效率和阻碍技术创新、制造寻租与腐败之大弊。实有改革之必要。尤其应去“食盐加碘必专营”之误导，坚持“食盐加碘、不必专营”。
   中国的食盐专营，史称“榷盐”。早在春秋战国时期，已经有诸侯国采用，当时是为了保证国家的财政收入。到汉武帝时期，中国的“盐铁经济政策”正式确立。此后，榷盐制度成为我国历史上实施最为长久的垄断经济政策。从汉武帝开始，除隋文帝开皇三年（公元583年）至唐开元时期（公元714——740年）的一百三十年间外，基本上均行此制。令人惊异的事，中国封建王朝的灭亡并没有埋葬它，旧民主主义革命的结束没有终结它，三十年的改革开放没有改变它。
  在欧洲君主专制时期，食盐专营也曾经作为一种重要的国家经济政策，但是大多在十九世纪就被废止。例如，德国的部分州（如黑森州和萨克森州等），曾经存在过食盐的国家专营，也通常出现在生产和销售两个环节。黑森州就规定私人不得从事食盐的生产；在萨克森州，食盐的销售和进口只能由政府进行，不允许私人介入。但是，在整个德国范围内没有独家垄断者。1867年，这种地域性垄断也被视为阻碍经济发展，从而被取消。几乎同时，法国也取消了国家对食盐的垄断。日本与我国相似，在历史上也长期实施食盐的国家专营。但是从上世纪90年代中期开始，日本政府开始着手对食盐市场进行以加强竞争为导向的改革。1996年颁布的《食盐经营法》取代了旧的《食盐专营法》。到2003年，食盐专营在日本已经被彻底取消。
  相比之下，我国的食盐恐怕已经成为人类经济史上最为长久的国家专营行业。从某种程度上来说，肇始于汉武帝时代的盐铁经济思维，在中国已经成为经济制度的“习惯模式”。当前食盐体制的改革也在不断推进，但是令人忧虑的是，改革的方向是在从当前“小型”、“分散”的地域市场垄断迈向“大范围”的地域市场垄断，甚或走向“全国性”市场垄断。然而，不论垄断是“地域性”的还是“全国性”的，其对经济福利的减损和消费者福利的掠夺的原理都是一样的。从“地域市场垄断”到“全国市场垄断”过程中，变化的只不过是垄断受益人内部的利益分配。



作者单位：中国社会科学院法学所