盐业体制改革的方向不能是简单地放开
　　
　　
　　温家宝总理在十届二次人大会议上所作《政府工作报告》中明确提出加快盐业体制改革的步伐，盐业体制改革提上了议事日程。当前，国际金融危机仍在持续，盐业面临的内外部形势依然严峻，产销矛盾不断加剧，劳动用工成本不断增加，市场竞争愈演愈烈。要摆脱当前的不利局面，实现供需平衡，实现盐业生产厂家和盐业公司的“双赢”，化“危”为“机”，对盐业体制进行改革就势在必行。但笔者认为：当前盐业体制改革的方向不应是简单地把食盐专营放开。
　　
　　一、食盐专营政策的由来及实践成果
　　首先，政策制定的出发点是基于我国二十世纪九十年代初盐业管理的基本形势。由于我国当时主产盐区进行技术改造，国内盐的供需关系短期内出现供不应求的局面，一些地方盲目上马制盐项目，导致供求关系紧张，私盐泛滥，危害了食盐供应的正常秩序。国家为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康，于1996年制定出台了《食盐专营办法》。
　　其次，由于碘缺乏病是一种地球化学性疾病，是人类生存环境中碘缺乏所引起的，我国所处的缺碘环境是难以改变的。医学研究证明消除碘缺乏病不同于消灭天花那样一劳永逸，只要发生碘营养不良，就会出现碘缺乏病。碘，作为人体必需的保障智力的微量元素，不仅关乎人民健康，更关乎国民的基本素质。在胎儿、新生儿和婴幼儿期，人脑的发育完成 90％，这个时期甲状腺素对脑细胞的发育和成熟起决定作用，轻微缺碘即会导致甲状腺激素合成不足，造成不同程度的智力损害。由于缺碘，全世界每年至少有 3万胎儿死亡， 12万先天智障儿出生，还有许多儿童的智商比正常儿童低 10—15个百分点。碘缺乏对人类智力的损伤具有普遍性、易感性、隐蔽性和不可逆转性四个特点。因此，我国的食盐加碘消除碘缺乏病工作必须长期不懈地开展下去。食盐作为我国消除碘缺乏病的载体，其安全、经济、有效的特点是别的商品无法替代的。
　　第三、在食盐专营体制下的盐业公司不单纯是一个经济实体，它还担负了重要的社会职责。在特殊时期和偏远地区的食盐供应，盐业公司完全采取行政手段和“以近补远”、“抽中补边”的策略和措施，才保障了特殊时期和偏远地区的食盐供应。食盐专营十年有余，盐业公司承担起供应合格碘盐、消除碘缺乏并的历史使命，现已达到基本消除碘缺乏病的阶段性目标，取得了令人瞩目的成绩。在特殊时期，现行的专营体制也发挥了巨大的作用。如“5.12”地震发生以后，四川盐业将保障灾区食盐供应工作作为重点，在道路阻塞、交通中断的情况下，完全依靠人力运输，才保证了灾区群众的食盐需求。在偏远的阿坝、甘孜藏区，食盐的供应也是依靠畜力得以保障。如果按照市场运作的方式，越是偏远、贫穷的地区，食盐价格越是高于目前的价格水平，必然加重地震灾区和偏远地区人民生活负担，这就背离了当前我们构建和谐社会的初衷。正是由于食盐专营政策的实施，才有力地保障了我国碘盐“三率”水平的上升，正是由于盐业经营与盐政管理合二为一的模式，才保障了食盐市场的稳定。从1996年《食盐专营办法》条例颁布以来，我国居民合格碘盐的食用率在逐年提高，由1995年39.9%上升到2005年的90.2%，儿童甲状腺肿大率从1995年的20.4%下降到2005年的5%，两项指标均达到国际消除腆缺乏病的标准，大大改善人民群众的碘营养状况，使人口素质得到显著提高。实践充分证明：食盐补碘是防治碘缺乏病的有效途径，食盐专营是食盐补碘的根本保障，食盐专营，利国利民。
　　
　　二、盐业体制所存在的弊端并不是食盐专营政策所造成的
　　
　　当前，呼吁对盐业体制进行改革的舆论焦点主要集中在以下三个方面：
　　一是盐业经营暴利的问题。在今年的人大会议上，有人大代表提到盐的出厂价400元左右一吨，到消费者手中就2000—3000元一吨，盐业公司经营存在严重暴利。首先，我们要了解我国盐价的构成。目前，食盐销售价格的构成主要有：国家规定的批零差、转批优、一级批发价、内外包装费、生产加工费、加碘费、防伪标志、装卸搬运费、中转费、配送费、生产加工设备折旧费、财务费、“3个月储备”、战略储备、增值税、资源税、企业所得税。其次，还要了解鲜为人知的市场管理成本和补贴老、少、边、穷地区等等。市场管理成本即是盐政执法成本，而补贴老少边穷地区补贴，是为了平抑老少边穷地区食盐价格盐业公司内部“以近补远”、“抽中补边”而支出的经营成本。盐产品体积大、价值低及质量重的特性决定了它运输、中转、装卸及配送成本较高。扣除这些费用，实际上盐业公司经营一吨食盐的纯利最多在150元左右。2006年，国家审计署对全国盐业系统进行了为期八个月的专项审计，审计结论是盐业公司的经营不存在暴利。
　　二是政企不分的问题。舆论认为，盐业公司既当运动员又当裁判员的模式，极易滋生腐败。但我们应该看到，盐业的主流是好的，盐业所存在的腐败问题不是体制的原因，各行各业都存在。就拿医药行业为例，当初医药公司存在的时候，向生产厂家索要回扣不只是在某个点上存在，而带有普遍性。国家对医药公司实施市场化运作后，医药行业索要回扣的现象并没有因为市场化运作而消失，只不过索要回扣的单位不再是医药公司而变成了医院，这也就造成了我们当前看病难、看病贵现象的存在。广东、青海实施盐业经营与管理政企分开后，当地出现私盐泛滥，导致碘盐“三率”水平下降，IDD发病率上升。2008年，鉴于当地盐业管理的严峻形势，广东不得不重新设立盐务管理局也从一个侧面说明：政企分开并不能解决私盐泛滥的根本性问题。我们可以试想一下，如果实施政企分开，寄希望于综合执法部门在千头万绪的执法工作中投入较多的人力、财力、物力来把盐业市场监管作为重点，只能是良好的愿望， “三鹿奶粉”等事件就从一个侧面说明了单一执法主体与综合执法主体的优劣。
　　三是专营政策垄断的问题。盐业计划管理模式下的垄断经营是舆论争议的焦点。我们要看到，正是由于专营政策的实施，才有效遏制了私盐泛滥的局面，才极大地降低了碘缺乏病发病率，才实现了我国对联合国做出的千年承诺的目标。毫不夸张的说，没有专营政策的实施，仅仅依靠市场化运作的模式来实施食盐补碘，其效果将大打折扣。不可否认，盐业体制改革的方向是市场化，而我国盐业管理的现状和碘缺乏病防治的严峻形势决定了食盐专营存在的价值和必要性。
　　
　　三、放开食盐专营的时机尚不成熟
　　
　　专家认为只有当成熟的消费主体、成熟的执法主体、成熟的经营主体都具备时，食盐专营体制改革的时机才会出现。首先成熟的消费主体具备了吗？笔者认为不然。在我国很多不发达地区尤其是老少边穷地区，消费者对于食盐这类基本生活必需品的选择并不是依据自身的经济能力，其消费习惯依然是只图便宜，这也就是为什么我国盐业市场私盐案件屡禁不绝的根本原因。其次成熟的执法主体具备吗？通过近几年发生在食品安全领域的事件也让人不敢苟同。虽然我国的质量监管制度和机构相对完善，但通过很多的案例我们可以得出这样一个印象，即我国的质量监管体系虽然做了大量的工作，但很多工作却是事后补漏型，都是在等到事件发生以后才采取相应的措施弥补，事前的预防和监管力度亟待加强。最后对于生产主体是否成熟，笔者更是不敢妄言。只有当一个或几个大公司支配全国的工业盐和食用盐的生产和经营时，成熟的经营主体的条件才能形成。目前，随着金融危机的不断持续和蔓延，全国盐行业尤其是生产企业必然有一个整合重组的过程，那些生产结构不合理、产品单一、市场竞争力差的制盐企业必然因不能顺应时代发展的要求而被淘汰，而这将是一个较长的过程。
　　这场金融危机拖累了盐业生产企业已是不争的事实，但我们不能只看表面，而应该看到盐业生产企业被危机拖累的深层次原因，那就是产大于销。目前，盐业生产企业举步维艰的局面的出现绝不是偶然，只是金融危机的出现让它提前显现。这种局面的出现应该与上世纪九十年代初期制盐企业的盲目上马以及世纪之交所出台的限制中小盐厂发展的规定不无关系。我国制盐企业目前所面临的这场压力，究其根源是由于忽视了市场需求与生产能力之间的关系，在稳固的市场需求都不具备的前提下盲目扩大产能的结果。但是随着金融危机的蔓延，国内市场的萎缩，制盐企业面临深层次经营压力，为转嫁矛盾和危机，出现对盐业体制攻击的舆论风暴也就不足为奇了。在这里只向大家提出一个问题：当市场经济的大潮使一些制盐企业不得不走向消亡的时候，它的拥有者和监管者能从容的面对它们的消亡吗？其实答案也是否定的。企业的拥有者者（股东）一定会进行垂死挣扎，企业的监管者（政府）为了“保一方之民生、维一方之稳定”当然不会坐视不管，我们也就不难理解为什么有的政府官员为转移矛盾而“痛斥”专营体制了。
　　食盐专营这一政策自诞生至今已有千年历史，具有深厚的文化沉淀和广泛的群众基础，人民群众普遍能够认同和接受。且它在过去十年中，食盐专营政策无论是在消除碘缺乏疾病，维护广大群众的根本利益方面，还是在强化盐业市场管理方面，都曾发挥着重要的作用，做出了积极的贡献。我们应清醒的认识到：继续坚持食盐专营，不是为了维护某个群体、某个集团的局部利益，而是为了更好地维护最广大人民群众的根本利益，这才是真正意义上以人为本，才是践行科学发展观的具体体现。碘缺乏危害的反复性和不可逆转性都决定了我们对盐业体制改革应采取审慎的态度，否则后果一旦形成，危害的将是老百姓的切身利益。如果食盐专营体制在此时被打破，全国各地的制盐企业为了新的利益版图而逐鹿厮杀，必将对目前相对稳定的盐业市场秩序造成巨大冲击，从而导致碘盐“三率”水平的下降，最终危害广大群众的健康权。事实是在全球金融危机的背景之下，工行业盐市场需求急剧萎缩，其价格也不断下滑，食盐专营体制才能够保证制盐企业的赢利，从而维持企业生存。一旦食盐专营体制被打破，制盐企业更是雪上加霜，更不利于整个盐行业的稳定。
　　
　　四、盐业体制改革的基本方向
　　
　　目前，作为食盐专营政策的主体，盐业公司应积极顺应体制改革的基本形势，做改革的拥护者和实践者。近年来，针对盐业体制存在的问题，各地盐行业也适时进行了一些改革方面的探索与尝试。结合他们的经验，笔者认为对盐业体制进行改革有三个基本方向：
　　（一）、在坚持食盐专营政策的前提下，实施食盐流通现代化的改革。要推进食盐流通现代化改革，就是要在坚持食盐专营政策的前提下，不断加快建设以食盐调拨配送中心和区域食盐配送中心为主体的现代食盐配送体系，通过对地、市、县级盐业公司的优化、重组和整合，构建一批区域食盐配送中心的分销站点，完善食盐供应链；加强食盐物流信息系统建设，形成符合食盐专营的电子商务体系；积极探索构建食盐连锁经营网络。通过深化改革和结构调整，构建食盐流通现代化网络体系，实现食盐分装集中化、销售网络化、流通配送化、经营连锁化、管理信息化；逐步形成全国统一，集生产运输、分装配送、资金结算、信息处理为一体的食盐流通体系；推动盐行业产销企业的联合和重组，降低流通成本，提高流通效率。
　　（二）、在执法主体相对成熟的前提下，实现行政职能与经营职能的分离。实现政企分开，其目的是为了正确划分国家各级政权机构和经济组织的各自的权限，正确处理国家和企业的关系，是社会发展的必然趋势。2003年，随着国有资产管理委员会的成立，标志着我国开始实施政企分离改革。政府与企业的社会职能、企业所有权与经营权、政府国有资产所有者职能与行政职能在改革中逐步分开。随着改革的不断深入，我国目前大多数地方所存在的“两块牌子、一套班子”的现状终将打破。但由于目前综合执法主体的不成熟，盐业管理这种一套人马即担负生产经营职能又担负市场管理职能的模式对稳定盐业市场、维护人民群众健康权益发挥着重要作用，它的存在具有一定的现实意义。一旦执法主体成熟，盐业目前“即当运动员，又当裁判员”的局面必将结束。
　　（三）、走集团化发展之路，实现盐业生产销售一体化，逐步由政策垄断向行业垄断过渡。目前，我国的盐业产能过剩，需要较长的时间来完成结构性调整与重组，从而实现产销关系的基本平衡。要放开食盐专营政策，先决条件是“三个主体”的成熟，消费主体与执法主体的成熟与否不是问题的核心，重点是生产主体的成熟。要实现生产主体的成熟，只有运用市场“杠杆”，淘汰一些中小型制盐企业，逐步形成几家大的产销集团，才能从根本上改变目前盐业的产销矛盾，促进行业的良性发展，以行业自律来保障食品安全，从而维护广大群众根本权益。中盐集团通过几年的并购重组，初步形成了一个“跨产销、跨地域”的盐业生产销售集团，其品牌优势、集群优势已经显现。当行业垄断的格局一旦形成，食盐专营政策才能完成历史使命，退出其历史舞台。
　　
　　综上所述，对盐业体制进行改革，绝不能是简单地对食盐专营体制的放开，这样做只能是舍本逐末，没有抓住问题的根本。盐行业目前所面临的困难和危机，其根本在于我国盐业生产能力过剩，产销矛盾突出。
　　笔者认为：现阶段应该在坚持食盐专营政策的基础上进行食盐流通现代化的改革，然后是执法主体成熟后的政企分开，让国家管理机关与企业各行其职，再后是走产销一体化的集团发展之路，由政策垄断逐步向行业垄断过渡。只有当我国碘缺乏病危害得到根本性消除，只有通过较长时间的准备和实践，当成熟的生产主体、消费主体、执法主体业已具备时，盐业体制中的食盐专营政策才能真正放开。