中国食盐业专营垄断之变异、危害及其纠补

作者：钱江源0 标签：母亲 盐业 制度

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中国食盐业专营垄断之变异、危害及其纠补　
信息来源：中国民商法律网 发布时间：2009年06月04日 点击次数：123



关键词: 食盐专营；政策性垄断；食品安全；食盐体制改革　
内容提要: 我国食盐业实行实质为政策性垄断的专营制度，即国家对食盐实行指令性计划管理，由盐业行政部门主管食盐生产、分配计划及盐业运行的监督和处罚，盐业公司只负责食盐批发。然而现实中由于立法缺漏、行政权力不当让与而导致盐业公司合法垄断的变异，带来了权力寻租和食盐安全隐患等种种弊端。本文对盐业公司专营性质及垄断力扩张的成因进行了分析，并对完善食盐专营制度从食盐体制改革引入竞争和完善食盐立法两个角度提出了具体建议。　


　　一、我国食盐专营本原分析：政策性垄断

　　在我国，食盐业与烟草行业一样一直实行专营制度。所谓“专营”，是指某种产品的市场销售是由政府指定的唯一厂商来执行，其他厂商不得介入的市场格局。今天人们更多的使用“国家垄断”或“合法垄断”来指代“国家专营”。

　　我国食盐专营制度，主要由国务院1990年发布的《盐业管理条例》以及1996年发布的《食盐专营办法》进行规范与调整。《盐业管理条例》规定，国务院盐业行政主管部门主管全国盐业工作，省及省级以下人民政府盐业行政主管部门主管本行政区域内的盐业工作；开发盐资源、开办制盐企业经省级盐业行政主管部门审查同意，报同级政府核准；食盐的批发业务由各级盐业公司统一经营，食盐的零售业务由企业及个人等零售单位负责。由此可以明确，在食盐业制度运行中，存在两类最基本的主体——行政主体和市场主体，行政主体即担负行政职能的政府盐业主管机构，而市场主体则包括盐资源的开发生产企业、负责批发的盐业公司及食盐零售企业或个人。《食盐专营办法》将这一基本制度在食盐运行领域中具体细化，该办法规定，中央盐业行政主管部门的主要职责有：主管全国食盐专营工作，确定食盐定点生产企业，组织实施由国家计划主管部门下达的食盐年度生产计划及分配调拨计划等；地方各级盐业行政主管部门则主要负责地方食盐专营工作，确定食盐定点生产企业、批发企业的合理库存及负责违反规定的行政处罚工作等。该办法还对食盐销售作出具体规定，与《盐业管理条例》中的相关规定相符。根据以上规定，我国食盐专营制度主要表现为：在某一地理范围（通常按行政省区划分），食盐产品的生产由政府特许的少数几个厂商按政府下达的计划来进行，食盐的销售则只由政府指定的唯一的一家经销商来执行，食盐产品的生产商只能把产品按政府确认的价格卖给政府指定的经销商，而不能直接在市场上进行销售。

　　由此可见，专营的实质是凭借行政权力通过法律正当赋权而形成对某种产品的合法垄断经营。那么垄断在何时或何种条件下合法，何时或何种条件下不合理或违法？这需要对垄断的性质进行具体分析。

　　《布莱克法律辞典》对垄断的解释是：一是指赋予某（些）人或公司的特权或特别优势，这种特权或特别优势表现为从事某种特定商业或贸易、生产某种特定的物品或控制某种特定商品全部供应的排他性权利；一是指一种市场结构形式，在此种市场结构形式中，一家或少数几家企业左右着某项产品或服务的全部销售。前一种垄断是基于某种法定权利而产生的、为法律所允许的垄断即合法垄断；后一种垄断是经济学中的一般意义上的、为反垄断法所反对的垄断。今天人们越来越认识到，“垄断”本是市场的一种结构或状态，就其本身而言，它是一个中性概念（尤其是该垄断结构或状态并非通过损害社会公共利益和消费者利益而形成的，比如国家为了社会公共利益而赋权的垄断经营），只有当占据垄断状态的市场主体滥用市场优势而实施排除或限制竞争并损害其它市场主体和消费者利益时，该垄断才被认为有违公平竞争的市场秩序和破坏市场资源优化配置而应受到法律规制。那么在各国反垄断立法中为了妥善处理和分别对待这两种不同的垄断，纷纷在反垄断立法中规制非法垄断的同时规定或另行规定对合法垄断的反垄断适用除外制度。

　　在我国，理论界一般认为反垄断法适用除外的情形主要包括两类，一为自然垄断，二为政策性垄断。其中，政策性垄断是指国家基于政策性考虑，对于某些特定行业、特定主体和特定行为的垄断予以法律许可，或法律规定予以鼓励和扶助，或实行国家垄断。通过对我国食盐专营制度本身进行分析，不难得出食盐专营制度形成的垄断属于国家垄断的结论：国家垄断是政策性垄断的一种表现形式，它是指国家基于社会经济总体和长远利益及政治、国防和其他国计民生等方面的政策性考虑，法律规定某些特殊的重要经济领域由国家直接投资经营，并在一定程度上排除非国家资本的进入。国家垄断作为一种特殊的垄断，除了垄断的一般特征外，还有以下三个特点：第一，出于国家利益或社会公益的考虑；第二，国家为投资经营主体；第三，一般有法律规定的明确授权。

　　《食盐专营办法》第一条规定：“为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康，制定本办法。”由此可见，我国目前实行的食盐专营制度最重要的目的在于针对我国普遍缺碘而普及碘盐，是基于社会公益的考虑；中国盐业总公司是国务院国资委管理的、由国家直接投资经营的国有大型企业，而各级盐业公司则是由各级地方政府直接投资经营的国有企业，国家是投资经营主体；《食盐专营办法》和《盐业管理条例》是国务院颁布的行政法规。因此，食盐专营形成的垄断是符合国家垄断的特征的，属于国家垄断。

　　综上可见我国食盐专营所形成的垄断除外适用《反垄断法》是有理论依据的。而从立法层面来看，我国《反垄断法》第七条第一款也明确规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”根据该规定，可以看出《反垄断法》也在一定程度了承认了专营专卖的合法性。

　　二、我国食盐专营步入误区：由合法垄断到滥用垄断

　　我国实行食盐专营制度的主要目的在于确保食盐安全和战略储备，这一制度本身无可厚非，但在现实运行中却产生了巨大偏差，甚至出现盐业公司非正常纵向垄断食盐市场的不合理现象，使食盐业运行背离制度的应然状态。

　　我国食盐垄断主要体现为以食盐专营制度为基础的盐业公司垄断。根据《盐业管理条例》以及《食盐专营办法》的相关规定，盐业公司在实施食盐专营的过程中，依法在食盐批发环节具有垄断力，这主要体现在：

　　1．在获得盐业主管机构审查批准食盐批发许可证中没有竞争对手，只要符合一定条件便可获得许可。《盐业管理条例》规定盐的批发业务由各级盐业公司统一负责，《食盐专营办法》规定了国家实行食盐批发许可证制度、食盐批发许可证的管理规则以及取得食盐批发许可证应具备的条件。上述规定相结合，共同确立了盐业公司在食盐批发领域的垄断经营地位及获得方式。

　　2.在规定的销售范围内销售食盐，没有竞争对手。《食盐专营办法》第十三条规定：“食盐批发企业应当按照国家计划购进食盐，并按照规定的销售范围销售食盐。”这条规定具有两层含义：第一，盐业公司在购进食盐以后到销售食盐的过程中没有其他形式的企业与之竞争，处于垄断经营地位；第二，各个地方的盐业公司为本地区的食盐批发的唯一经营主体，不仅没有其他形式的企业与之竞争，而且该地区范围以外的盐业公司也不得与之竞争。

　　根据以上分析，我们可以得出结论，即，盐业公司在食盐专营中的食盐批发环节具有排除盐业公司以外的其他企业竞争的垄断地位，而各个不同地区的盐业公司则在本区域内具有排除其它盐业公司竞争的垄断地位。

　　但这种垄断力也是有限制的：首先，关于食盐购进的数量受到国家计划控制；其次，食盐购进及批发销售的价格受到国家价格管制，《食盐专营办法》第十五条规定了国家对食盐价格规定；另外，我国《反垄断法》第七条在规定对专营专卖经营者的合法经营活动予以保护的同时，也要求对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，并维护消费者利益。在此，我们可以得出盐业公司合法垄断的特征：第一，仅在食盐批发环节具有排他经营的能力；第二，仅在规定地区范围内具有排他经营能力；第三，没有购进数量的决定权；第四，没有购进及批发销售的定价权；第五，自觉维护消费者利益。

　　以上五点，便是盐业公司依法具有的垄断力的合法界限。如果严格按照这样的制度规定来运行，盐业公司的垄断便有法律依据，属于合法的政策性垄断，而且这一制度在我国普遍缺碘的国情下也具有合理性。那么，为什么这一制度却受到越来越多的指责呢？国资委迫于压力在2008年也表示下一步改革的重点就包括盐业体制改革，究其原因，在于制度的现实运行已偏离了初衷，食盐运营的中间环节即食盐经销商——盐业公司的垄断力膨胀，突破了合法界限仍不断纵向扩张，因而产生了种种弊端。集中体现在：盐业公司垄断力突破食盐批发环节，对上游生产领域及下流零售领域也具有控制权，从具体市场的专营（合法垄断）扩张成为盐业产供销全行业的垄断。这种纵向垄断行为直接导致在确定的市场上，盐业公司作为食盐产品唯一的经销商，在政府的明示或默许下对专营产品具有垄断定价的权利，在欠缺制度约束下，食盐专营经销商得以压低生产商的供货价格，并凭借垄断地位尽可能地抬高产品的市场销售价格，实现其垄断利润。

　　三、盐业公司违法垄断的成因及危害

　　（一）盐业公司违法垄断的成因

　　1.行政权力的不当让与

　　盐业公司垄断力扩张，本质是其权力的扩张，即盐业行政监督管理的相关权力由市场经营主体不恰当地承载和具备了。而行政权力的不当让与，正是盐业公司垄断力扩张的根本原因。根据《盐业管理条例》、《食盐专营办法》以及《国家发展和改革委员会盐业管理办公室主要职能》中的规定，国家发展和改革委员会为国务院授权的国家盐业行政主管部门，盐业管理办公室是具体办事机构，其职能范围包括三个方面：盐行业的整体发展与管理；食盐专营的计划分配和调拨；盐政监督和执法。但在实践中，由于国家发改委盐业办缺乏相应的人员编制和力量配备，盐业办的行业管理和食盐分配计划在很大程度上要依靠中国盐业总公司的协助。在实际工作中，中国盐业总公司协助国家发改委盐业管理办落实食盐专营，组织和推进普及碘盐供应，建立食盐生产销售网络体系，受国家发改委委托编制全国年度计划建议草案，并负责组织国家食盐计划的落实。因此，实际上中国盐业总公司履行了相当一部分政府行政职能。而在地方层次上，绝大多数省、市、区实行政企合一的管理模式，即盐务局和盐业公司是“一套机构，两块牌子”，形成事实上的“利益共同体”。因此，虽然法规规定了盐政管理和执法的权力属于国家发改委盐业办公室，但在现实运作中，该权力并没有统一到国家发改委盐业办手中，而是形成了盐业公司参与甚至代行盐政管理和执法的政企不分、以企代政的直接后果。

　　2.立法的缺漏

　　行政权力之所以能够介入盐业公司，主要是由于缺少法律对政府行政部门“缺位行为”进行约束，并对盐业公司的运营进行具体规制。

　　第一，盐业制度构建权威法律缺失。在食盐管理与运营上我国首先是缺少一部权威的法律。从现行有关中国盐业管理的法律法规来看，我国目前尚无专门规范盐业管理的综合性法律。中国盐业管理最高层次的法律规范是行政法规。国务院颁布的行政法规有：《盐业管理条例》、《食盐专营办法》；国务院部门规章有：《食盐价格管理办法》；国务院部门规范性法律文件有：《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》、《国家计委办公厅关于工业盐价格管理有关问题的通知》、《国家发展改革委盐业管理办公室主要职能》等；同时，地方各级人大、政府也相应制定出台了配套政策法规和规定。此外，其他相关法律中也有盐业资源管理等方面的法律规范，这些规范性文件组成了我国盐业管理的法律规范体系。从我国的盐业管理法律体系来看，没有专门的法律规定，效力层次相对较低，也造成各项法律文件冲突的问题难以解决，法律欠缺统一性和权威性。

　　第二，现有法律规定未对盐业公司的运营规则进行细化。即使我国现行的盐业管理法律体系比较庞大，但是却没有一部法律文件对盐业公司的运营制度进行详细规定，也使盐业公司在现实运营中具有较大的空间和弹性，而缺乏切实的约束和管理，从而也导致其垄断力逐渐扩张膨胀。

　　第三，盐业行政管理部门设置及权力配置不规则。前面已有述及，中央盐业行政管理部门（国家发展改革委盐业管理办）没有完全行使其监督管理职能，此处不再赘述。从地方盐业行政管理来看，由于历史上全国盐业管理体制变动频繁，受盐业公司隶属不同的影响，盐业行政主管部门的设置也不同，截止2006年底，省一级盐务管理局（盐业管理办公室）有4个隶属当地政府、18个隶属发改委、2个隶属粮食厅、4个隶属商务厅（局）、2个隶属供销合作社、1个隶属工业厅、2个隶属商贸委。三个计划单列市中，1个隶属当地政府、2个隶属轻工厅（局）。各省、市、自治区和计划单列市的盐务局、盐管办绝大多数与食盐经营企业是”一套人马、两块牌子、合署办公”——董事长（总经理）任局长（主任），副董事长（副总经理）任副局长（副主任），具体负责盐政管理。食盐经营、管理、执法一体运作，结合紧密，市（地）、县一级更是如此，即使极少数政企分开的，在人员和费用上也与食盐经营企业存在着“剪不断理还乱”的关系。在这种体制下，食盐经营企业一身二任：作为盐业行政主管部门，它要追求“公平优先”；作为企业，它要追求“效率优先”。角色经常错位，很难做到公平优先与效率优先的平衡，以行政权为企业谋利不可避免。这种制度安排也严重制约了执法队伍的专业化。在政企合一的运行机制下，盐政管理人员与经营管理人员身兼数职，身份不一、不分彼此或者频繁交换岗位。亮证执法、收证销盐，执法人员的业绩考核以销售指标完成高低为标准，收入与其挂钩，上岗下岗甚至升迁都受其制约。受此影响，在地方特别是市、县两级，很难建立起专业化的盐政执法队伍。

　　而行政权力的不当让与与立法的缺漏，归根结底都可以认为是政府管制失灵（也有学者称之为政府干预失灵或政府失败）。实践证明，不仅市场是有缺陷的，政府干预也会失灵，低效率、寻租、分配非公平性等大量问题在政府直接管制下凸显。前文所论述的盐业公司权力垄断所导致的弊端，都是政府失灵的具体体现。